【论文提要】人民法院的诉讼调解工作在法院系统内部历来受到重视的，但是，社会各界特别是法学界对此颇有争议。本文通过对调解历史的简单叙述，新中国成立之后诉讼调解的几经变迁，说明调解具有强大的生命力，而且在世界范围内发挥作用。在列举了人民法院各种矛盾纠纷特点和存在问题困难之后，提出在当前建设社会主义和谐社会和法治社会的形势下，诉讼调解工作只能加强，不能削弱。同时对诉讼调解工作的法治要求提出意见和建议。

　　【关键词】调解　民事诉讼调解　完善调解机制

　　诉讼调解是我国民事审判工作的一项重要法律制度，是我国社会主义司法的优良传统。在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的进程中，诉讼调解也是人民法院落实司法为民宗旨，维护社会公平正义，促进社会矛盾化解的重要方式和手段。但是，对于诉讼调解不论是法学界还是法院自身，都存在认识上的差异。因此，有必要对此进行重新认识。

　　一、调解具有悠久历史，在各个阶段发挥重要作用

　　调解是非常古老的解决纠纷的方式，不论是在我国还是在国外都有着悠久的历史。我国周朝时期的《周礼》当中即设有调人之职，规定：“调人掌司万民之难，而谐和之。”在倡导无讼观念的我国历朝历代，不论是官府还是民间，都把调解作为解决纠纷的第一选择，而且，官府也把调解结案作为考核各级官吏能力的标准之一，流传下来非常多的典型调解案例，供后来断案者参考。在古代非洲、欧洲、亚洲，调解也是解决纠纷的重要手段之一。古代澳大利亚，解决纠纷由“械斗、突袭和媾和仪式”组成，这种“媾和”仪式就是由仲裁者进行调解的过程。非洲的土著人发生纠纷，一般是由当地受人尊重的长者进行调解。古希腊作为欧洲最早的法治国家，调解也曾经是他们重要的纠纷解决制度。《荷马史诗》开头就描写了一个关于调解解决一名女性奴隶归属的故事。就是在当前的世界范围内，调解解决纠纷手段仍然被广泛应用。如，联合国国际贸易委员会《国际商事调解示范法》（2002年）、荷兰的劝解官制度、法国的复合调解制度、日本的调停法等。

　　新中国建立之初，由于社会主义法律体系尚未建立，各项建设事业刚刚起步，敌我矛盾、人民内部矛盾等异常尖锐复杂。同时，就司法机关而言处在无法可依的状态，而且，当时很多司法人员的文化素质不高，未接受正规的法学教育。因此，鉴于当时的国情，应用调解方式解决人民内部矛盾纠纷就成为必然选择，而且在当时发挥了重要作用。从1949年开始，全国各地都按照“民事以调解为主、审判为辅，刑事以审判为主、调解为辅”的方针开展审判工作，呈现出民事审判调解结案多于判决结案的局面。但这一格局在“文革”时期被打破。改革开放之后，运用调解手段解决纠纷的方式再次得到重视，所不同的是，在建设法治国家的总体要求下，对判决的追求多于调解，1985年，最高人民法院曾专门发出通知，规定经济行政案件不应进行调解，该通知指出：经济行政案件“不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题，而是要以事实为根据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定是否合法、正确。因此，人民法院不应进行调解。”在这一主流观念的影响下，民事案件的调解率呈逐年下降趋势，从80年代初的平均70%左右下降到2002年的30%左右。

　　从笔者从事民事审判多年的经历认为，导致我国诉讼调解几经起伏的主要原因有以下几个方面：一是新中国成立之初，社会矛盾不因法制建设的落后而减少，而是大量存在的。党和政府在积极引导人民当家作主的同时，苦于无法可依，所以大力提倡人民内部矛盾由人民自己解决，公民之间发生纠纷必须先提交民政部门或政府相关部门先行调解，调解不成的再诉至法院，法院受理案件后亦可进行调解。这样的调解模式，把人民调解作为诉讼调解的前置程序，而且，在诉讼过程中，调解也是先于裁判程序的，促使诉讼调解被广泛重视，调解手段被广泛应用，也推动了调解制度的不断完善。二是正是基于对调解的情有独钟，“文革”结束后，我国开始进入改革开放的新纪元，法制建设与建国之初有了较大进步，但是，在涉及民生、社会发展的许多领域，仍然处于无法可依的状态。所以，民事诉讼调解制度仍然是解决诸多民事纠纷的首要选择。但是，改革开放后，各种西方思想随之涌入我国，各个领域都受到影响，法律界受到的影响和冲击比较严重。由于当时的司法界出于对“文革”时期践踏法制的恐惧，部分同志对国家依法治国方略的片面理解，导致重判决轻调解的倾向逐步显现，各地法院把追求判决作为首要选择，提倡“一步到庭、当庭宣判”，使案件调解率明显下降。三是正规化法学教育初见成效。我国改革开放带来法学教育的兴旺，上世纪80年代正规化法学院校大量组建，函授、委培、电大、联办等形式的法学教育形式培养了大批法学人才，这些人员目前大部分已经成为我国法律界的骨干力量，有的则成为著名的专家学者。但是，同时我们也应当注意到，西方法律思想也正是在这部分人学习成长时逐渐灌输到他们的头脑当中的，有些人的研究方式和研究领域逐渐脱离了我国的国情。应当承认，正规化法学教育对于推动我国法治建设起到了积极作用，但是我们也不能忽视西方法律意识形态对我们思想的影响。西方法律思想强调单纯的法治。这种意识已经在部分法律人的头脑当中根深蒂固了，这种意识潜移默化的影响，在民事诉讼调解这一领域表现得尤为突出，调解的几起几落就是明显的证明。

　　二、当前社会形势下，民事诉讼调解工作只能加强不能削弱

　　改革开放之初，邓小平同志提出了我国正处于并且将长期处于社会主义初级阶段的论断。实践证明，建立在半封建、半殖民地的我国社会主义社会，从政治制度、经济制度、法律制度等方面不能脱离国情来制定，资本主义社会的政治制度和法律制度不适合我国国情，而纯而又纯的社会主义政治制度和法律制度也不可能在社会主义初级阶段迅速完善并适用，必须经过逐渐摸索、逐渐完善的过程，而且这个过程应当比较漫长。经过改革开放三十多年的快速建设，我国的各项建设事业突飞猛进，国家面貌日新月异，国际形象大幅提升，发展速度和水平赶超了许多国家。当然，在我国确立社会主义市场经济体制之后，社会结构发生了重大变化，而且这种变化进程还远没有结束。随着社会转型的逐步推进，各种社会矛盾大量出现，不同程度地影响社会稳定和经济发展，很多矛盾纠纷以诉讼的形式涌入法院，给人民法院提出了新的课题。

　　就目前人民法院所面临的形势而言，一是社会转型导致法院诉讼案件数量大量增加，新类型、重大疑难案件相应增加，人民法院面临的压力越来越大。近几年来，笔者所在地两级法院收案总量始终居高不下，平均每年的受理案件总数达到一万八件左右。在受理的各类案件中，刑事案件只占全部案件的10%左右，民商、行政、执行案件占全部案件的80%以上。2008年以来，全市两级法院审执结59253件，其中，审结民商事案件37926件，占全部案件的64%；审结行政诉讼案件657件，占全部案件的1.11%；执结11455件，占全部案件的19.33%。民商、行政、执行结案数量占全部结案数量的84.45%。同时，人民法院从原来的只审理刑事、民事案件到审理涉及三大诉讼法的各类案件，审理案件的范围几乎涵盖了社会的方方面面，案由涉及婚姻家庭、合同纠纷、权属侵权、行政执法、资源环境、交通运输、土地征用、农村承包、城市建设、企业破产改制、劳动争议、医疗纠纷等等。2008年以来，在全市法院审结的各类案件中，合同纠纷、权属侵权、婚姻家庭案件数量位居前三位，分别占全部案件的22.49%、21.76%和21.22%；行政诉讼案件中，城市拆迁房屋登记、治安管理、资源环境案件分别占全部行政案件的36.39%、19.75%和12.89%，而且这些案件还有逐年上升的趋势。在执行案件中，民商事执行案件占全部执行案件的80%左右。

　　二是涉诉信访是人民内部矛盾在人民法院工作中表现最为突出的形式。近年来，涉诉信访案件持续高涨，严重困扰法院的正常审判工作,特别是一大批重点人员的稳控工作给法院带来巨大压力。2008年，全市法院上访案件数量为90件；2009年为260件；2010年198件。进京访、越级访数量多，2008年，全市法院进京访、越级访数量为62件，占全部上访案件的68.9%。到2010年进京访数量排在全国前50位之中。一些无理上访人经常以“不解决问题，就进京上访”来要挟法院，对于这些无理上访当事人，法院仍然想方设法地帮助解决，穷尽了一切手段，但大多数都达不到上访人的满意，而这些当事人年年上访，案件也始终解决不了，成为老上访案件。这些涉诉访案件给法院工作带来极大的压力，每年都有近300人次法官干警参与到这项工作中来。

　　三是群体性、突发性事件日益增多。作为社会矛盾和冲突特殊表现的各种群体性、突发性事件，数量正不断上升、规模日益扩大、表现形式趋于激烈，越来越引起社会各界的关注。当某些利益要求相同或近似的群体或个别团体、个别组织，在其利益受损不能得到满足时，一些主要人员经过策动、酝酿，最终采取集体上访、集体围攻冲击司法机关、重点要害部位等方式，以求解决问题。笔者所在地两级法院受理的各类民商事案件中，有相当一部分是集体诉讼；有的执行案件也是多名申请人申请执行一个被执行人。特别是涉诉信访案件比较多的基层法院，每年都会发生几起上访人集体围堵法院的事件，有的甚至发生上访人与维护秩序干警武力冲突的情况。尽管群体性和突发性事件的外在表现为某些对抗性的现象，其本质仍然属于人民内部矛盾，但是，它不同于个人闹访、缠访，如果处理不当也会由非对抗性矛盾演变成对抗性矛盾。

　　四是执行难问题是诉讼纠纷解决之后引发的新矛盾。这一问题是困扰人民法院工作的一个老大难问题。就目前情况看，在法院受理的执行案件中，相当一部分案件无可供执行财产。比如我们在清理执行积案专项行动中，所清理出的旧存执行积案，无可供执行财产的案件比例高达91.57%，导致执行效率不高。同时，个别案件难以执行，特别是涉及“三农”、大中型企业的案件，采取强制执行措施容易给社会带来不稳定因素，已执结案件中实际执行到位率也比较低。由于当事人在法院诉讼之后，胜诉一方当事人因判决书确定的权力没有得到及时维护，因此到法院申请执行。但法院执行案件又存在诸多困难，有些案件执行难度相当大，有的申请人因其利益没有得到有效保障，因此对法院产生不满情绪。

　　虽然诉讼调解一直被认为是落后的纠纷解决方式，而且饱受诟病，但是，这种解决纠纷方式的功效是不容抹煞的。马锡武审判方式、“四包一固定”办案方法等，对现在的司法调解实践仍具有指导和借鉴意义。正是基于对当前形势和调解的性质目的的考量，诉讼调解工作只能加强不能削弱。一方面，和谐社会建设要求人民法院加强诉讼调解工作。通过诉讼调解，在实体法律规范尚不健全的情况下，当事人可以通过调解中协商与妥协，以探求双赢的结果。调解协议以当事人合意为基础，更容易为当事人所接受和自动履行，可以避免执行中的困难，实现调解与执行的统一，甚至可以省去执行程序。同时，运用调解手段可以减少诉讼程序的对抗性，促进当事人双方的互谅互让和友好合作，有利于在解决民事纠纷时，维护双方当事人的长远利益，也有利于从根本上彻底解决当事人之间的纷争；另一方面，调解方式与其他矛盾纠纷化解方式的比较优势，决定了其在社会矛盾化解工作中的重要性。程序的灵活性，可以快速、经济、便捷地解决纠纷，减少当事人的诉累，降低诉讼成本，达到办案法律效果与社会效果的有机统一。调解强调当事人积极参与，有利于当事人充分行使处分权。基于诉讼调解手段所具有的突出特点，在审判实践中，法官按照“自愿、合法、平等、公开、效率，便于执行”的原则，不断增强调解意识，加大调解力度，使大量民间纠纷以调解的方式得以化解。以笔者所在地区法院为例，民事案件平均调解结案率连年保持在60%以上，最高的基层法院达到近90%，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　三、完善民事诉讼调解机制的法治要求

　　我国《民事诉讼法》第9条确立了自愿、合法调解原则，其中第八章就调解做出了具体规定，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等司法解释，还对调解做出了详细的解释。尽管法律规定明确，解释清楚，但是在实际工作中，调解的方式、方法、操作程序等方面也存在诸多问题：

　　1、当前的诉讼调解在法律层面上只有原则性规定，少有具体的操作规则和程序规定，这就决定了在审判实践中，法官可以根据案件的具体情况、当事人的不同特点，采取灵活多样的手段开展调解工作。因此，形成了许多行之有效的调解经验，如梯次调解、全程调解、“五心调解法”等。但是，也应当注意到，法官的素质参差不齐，当事人对法律一知半解，有的甚至一无所知，个别法官就会利用当事人对法律的认识模糊和自己的强势地位压制当事人，迫使当事人接受法官提出的调解意见，使调解失去了化解矛盾、促进和谐的作用。

　　2、法院系统对调解的重视，带来了对调解工作激励机制的推动，通过内部机制促使法官开展调解工作。《民事诉讼调解工作规则》、《诉讼调解实施细则》等工作机制应运而生。这其中包括调解工作指导机制、考核奖惩机制，有的法院还将诉讼调解与人民调解工作的衔接也作为强化人民法院调解工作的主要内容。在这样的机制推动下，有的法官产生强制调解、以拖促调的不良倾向，不但没有达到调解的目的，还牺牲了案件审限，丧失了法官居中裁判的公正性。

　　3、由于调解协议的达成出于双方当事人的合意，因此，对调解结案的案件并不要求事实清楚、证据充分，证据在调解中无足轻重，导致调解案件在实体和程序上容易出现瑕疵。在调解的内容上，有的调解条款意思模糊、内容不清；有的条款约定了不能实现或履行期限较长难以确定能否实现的义务，导致一些调解案件进入执行程序，增加了诉讼成本和当事人的诉累。目前的调解书中一般都做“在本院主持下，双方当事人自愿达成如下调解协议”的表述，以此来证明当事人的意思表示。但是这就容易将可能存在的虚假意思表示、被胁迫被欺诈的意思表示等一带而过。同时，在调解组织构成、代理人参与诉讼、证据的质证认证等程序问题上也存在一定程度的瑕疵，丧失了法律的权威性。

　　当然，诉讼调解存在的问题不只上述几点，还有许多具体操作细节环节上的问题。但是，正如前所述，在当前社会形势下，诉讼调解的作用必须给予充分肯定，其工作必须进一步加强。现在的当务之急是如何使调解制度更加健全完善，使之更加适应社会发展形势需要和建设法治化国家的前进步伐。笔者认为应当从以下几个方面着手：

　　首先，要充分认识到加强诉讼调解是一项长期工作，也是复杂、艰苦的工作，不可能一蹴而就。因此，应重新审视法院内部正在执行或者即将制定出台的各项调解制度规定，通过深入细致的调研，制定出科学、合理的指导意见，科学设定调解指标，客观、真实、准确地统计调解率，提倡渐进式提升调解率，且应把调解率作为倡导性的参考指标。同时，为保持政策导向的连续性，适应当前形势，对目前仍在执行，但不符合当前审判工作形势的政策、解释进行清理，对于阻碍工作开展的应予以废止。

　　其次，由于全国各地的发展状况、人员素质、风俗习惯等都不尽相同，在全国范围内制定统一、规范的民事诉讼调解指导意见还存在一定的困难。但是，笔者建议在一省或者一个地区内制定统一、规范的诉讼调解指导意见应当是可行的。制定调解指导意见要从总体、实体和程序三个方面来考虑，除了要依据法律规定外，还要参照地方性法规、乡规民约、行业规范等来制定，最重要的是要具有可操作性。

　　第三，调解工作是一项经验性和技巧性都很强的工作，因此，应当加强审判业务人员的学习和交流。当前，全国法院都存在法官断层、青黄不接的问题，老一辈擅长做调解工作的法官越来越少，新调入同志法律功底扎实，实践经验欠缺，特别是对于诉讼调解工作这一灵活性、技巧性都很强的工作，没有一定的实践经验是难以胜任的。所以，应当着重辅导和推广先进的调解典型经验，开展专门的司法调解技巧、方法的辅导讲座，组织法院之间的横向、纵向间的经验交流等，不断提高民事法官的诉讼调解技能水平。