“国以民为本，民以食为天”。食品是人类赖以生存和发展的基本物质，食品安全则是人类最基本的需要。然而，近些年来食品安全事件频频发生，“苏丹红”、阜阳“假奶粉”、金华“毒火腿”、三鹿“三聚氰胺奶粉”……，这些耳熟能详的事件让人心有余悸。为此，全国人大常委会通过了刑法修正案（八），对危害食品安全犯罪作了进一步的完善，从立法上严密了打击危害食品安全犯罪的法网，但是在司法实践中，如果不改进对危害食品安全犯罪行为的责任追究机制，让危害食品安全犯罪行为人承担相应刑事责任，那再完备严密的立法也只能是纸上谈兵，发挥不出刑法应有的警示、预防、惩治之功效。

　　一、我国目前食品安全形势令人堪忧，而危害食品安全犯罪行为受到刑事追究的却很少

　　有人戏言，现在的国产食品，除了河豚没毒之外，其他都有毒。这句话还可以进一步解释：河豚天然有毒，而且是剧毒，我们就不必画蛇添足了，可以把有限的精力用在无限的发明创新工作中去。当媒体一次次曝光有毒有害食品的生产过程时，忽然发现，能放心吃的东西越来越少。食品安全事件的频发，固然主要原因是生产、销售者的谋利企图，但也反映了我国目前存在着对食品安全监管不力、责任机制没有落实到位的问题。

　　我国对危害食品安全犯罪行为进行刑事追究的法律依据为刑法第一百四十条、第一百四十三条、第一百四十四条。然而，在司法实践中依据上述法条追究行为人刑事责任的却很少。虽然自2010年起，全国加大了对危害食品安全犯罪行为的打击力度，危害食品安全犯罪行为受到刑事追究的数量明显增长，如2010年审结此类案件119件，2011年审结333件，2012年1至6月共审结276件。但与我国目前严峻的食品安全形势相比，却显得那样微不足道。某一个管辖着省会城市主城区四分之一面积的法院，近10年间处理的涉及食品安全的刑事案件仅有10件，而且大多数案件还都是涉及工业用盐冒充食盐的案件。难道我们吃的食品真那么安全吗？难道我们的食品安全监管工作做得那么完美吗？那么媒体铺天盖地报道的有毒有害食品又如何解释呢？

　　而从当今世界各国来看，无不注重加强对生产、销售的食品的管理，通过行政处罚、刑罚等制裁手段来惩罚违反管理法规者，规范生产、销售食品的行为。 例如：美国相关规定中“出售品质低劣的食品”就可以对其进行刑事处罚，这里的“品质低劣的食品”所包含的范围比较广泛，既可以包含不符合卫生标准食品、有毒有害食品，还可以包括不符合营养标准的食品，这样规定加大了对食品安全犯罪的打击范围。日本对食品安全从加工、包装、销售等进行全过程的保护,从而适应现代社会对食品安全的需要。德国的打击范围更广，它规定了由于过失引起的食品安全事故也要受刑事处罚，更加全面有效地遏制了食品安全犯罪的发生。相比而言，我国在食品安全监管力度方面就差了很多。

　　二、探究食品安全事件频发，而危害食品安全犯罪行为难以被刑事追究的原因

　　（一）对食品安全分段监管制度存在着不足。 2009年6月1日《食品安全法》正式实施，该法规进一步明确了实行分段监管的监管体系。即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅。农业、卫生、质监、工商、食药等十多个部门涉及到生产、加工、流通和消费等各个环节。一旦有一个环节（木桶的一块木板）监管不力，整个行业就会出问题，木桶的一块短去一截，不管其他部门多么“卖力”，整个木桶仍会不断漏水。而且这种交叉管理也容易导致部门管理资源的浪费，使得相关部门的监管疲于奔命但收效甚微。全国政协委员及律师施杰曾在接受媒体采访时表示，有些食品安全问题并不明显属于生产、流通、消费等哪个具体环节，每个部门都认为不属于自己的范围而不去监管，就会出现监管空白。就连执法人员有时也感到困惑。按照规定，食品店归工商监管，而在商场、超市、有形市场外现场制售的食品行为归卫生部门管。有人戏称，多头监管犹如“九龙治水”，越治越乱。打个比方，一个卖糖葫芦的，如果一只脚踏进食品店，一只脚在店外，就会有是归工商还是卫生监管的争议。

　　（二）公安机关与行政执法部门对违反食品安全行为责任追究的衔接机制有缺陷。在公法责任的范畴，诸多行政责任与刑事责任存在程度递进，行政与司法两个执法主体在行政执法和刑事执法两个不同的执法领域，往往针对着同一的对象或制约着相同的范围，从而产生了行政责任与刑事责任的竞合，应当既承担行政责任又承担刑法责任。而我国现阶段对违反食品安全行为的责任追究是行政执法和刑事执法两个泾渭分明的体系，公安机关是危害食品安全犯罪行为的侦查机关，但在众多具有执法权的部门中明显处于被忽略或者被边缘化的位置。由于行政执法部门都有行政罚款任务，存在着独立的经济利益，因此很多严重的危害食品安全行为本应受到刑事处罚，却被罚款等行政处罚措施所取代，鲜有见到行政执法部门主动将食品安全案件移送公安机关立案侦查的，除非该行为已造成了严重的危害后果，社会影响相当恶劣，才会启动司法程序，才有可能受到刑法的追究。

　 （三）公安机关对危害食品安全犯罪行为的侦查很有难度。公安机关是危害食品安全犯罪行为的侦查机关，如上所述由于与行政机关衔接机制有缺陷，行政机关很少能主动将严重违反食品安全的行为移送到公安机关，因此公安机关查处的案件多数是来源于群众举报，侦查活动是侦查机关为了查明犯罪事实、抓获犯罪嫌疑人，依法进行的专门调查工作和采用有关强制性措施的活动。而涉及食品安全案件都具有很强的专业性，需要具备相关的专业知识，在公安机关中缺少相关人才，侦查手段也不如其他行政执法部门专业，对犯罪证据取得、查明犯罪事实方面存在难度。同时，生产有毒有害食品的加工场所一般都设置在农村或者城中村出租房等偏僻不易被发现的地方，公安机关精力的有限性造成在抓获犯罪嫌疑人方面依然存在难度，这样就影响到了食品安全案件的查处。

　　三、如何加强对危害食品安全犯罪行为的刑事责任追究

　　食品安全不仅关系到群众的身体健康，而且关系到经济繁荣、社会稳定和国家安全。虽然我国目前对食品安全的重视到了前所未有的高度，但我们也应清醒地意识到，我国对食品安全监管还有很长的路要走，如何加强对严重违反食品安全行为的打击力度，将食品安全事故扼杀在摇篮中，是值得我们认真思考的问题。

　　（一）对食品安全的监管方式由分段式监管转变为垂直式监管

　　分段监管还是垂直监管？这个问题在国内已争议了10年之久。在英国，食品安全问题由一个部门全程监管，实行首问负责制，谁先接手，最后由谁负责。被认为食品最安全的美国，实行的也是“农田到餐桌”的一揽子管理；如农业部管肉类禽蛋，就从饲养场一直管到居民餐桌上的成品；食品药品监督管理局管除肉蛋外的其他一切食品。一旦出现重大食品安全事故，这种垂直管理就能直接一查到底，减少中间沟通协调环节，降低行政执法成本。此次《食品安全法》中，新规规定了国务院设立食品安全委员会统筹协调各部门安全监管工作。相关法律人士认为，设立食品安全委员会的初衷是好的，但也只能算是当前体制下的一种变通，问题可能依然没有解决，有些部门没有高层协调机构，很难具备与其他相关部门协调问题的能力。有部分专业人士认为，垂直管理能够明晰责任人，从源头上落实执法力度。而分段管理模式下形成的属地化管理，容易因地方保护主义而造成执法部门与企业间的利益勾结。有人呼吁，应该整合这些执法部门实行一个大部制管理下的食品安全监管体系，一管到底。一些地方已开始认识到改革的必要性。深圳就准备构建“大食品”安全监管体制，将原质监、工商、卫生部门的生产、流通、餐饮服务的食品安全监管责任统一划归到新成立的市场监督管理局。在这种食品监管体制下，其食品安全的生产、流通、消费将由一个部门监管，改变了食品在种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费四个环节分段监管的状况。

　　事实上，市场经济体制下追求利润的最大化，是每个企业的终级目标，我们不能奢望企业凭良知守法经营，那就必须从外部制度上来约束监管市场主体的经营行为，改变违法成本低、守法成本高的现实。百年前的美国劣质、假冒、伪劣产品猖獗，在新闻媒体的揭露中，肮脏的加工厂、有毒的食品添加剂、危险而无用的药物比比皆是。最终在舆论的压力下，1906年美国通过了纯净食品与药品法，1938年通过了更为严格的联邦食品、药品与化妆品法。同时，经过近百年的优胜劣汰，目前美国市场生产经营食品的基本都是大公司。早年美国成千上万家屠宰场已合并成13家，几乎垄断了所有美国人食用的肉产品。而由食品药品监督管理局分管的肉蛋之外的食品生产者和流通企业也仅5万多家。对这些公司来说，违法经营、短期图利的行为是非常不可取的。公司需要为所有工厂的食品安全负责，监管部门管理起来就相对容易，执法效果也更突出。垂直式管理的监管方式也使得美国追溯体系比较完善。所有食品均可追溯至原产地，出事后既容易迅速查出祸根，进行防治，同时也能严惩祸首以儆效尤。至此，美国形成了法规、监管、标准体系以及社会诚信体系这四大食品安全体系支柱。

　　可以说，对食品安全的监管方由分段式管理转变为垂直式管理，是我国借鉴他国先进之经验的总结，也是解决食品安全事件频发的有效方法。

　　（二）将查处危害食品安全犯罪行为的侦查权赋予垂直后的专门行政机关

将查处危害食品安全犯罪行为的侦查权赋予专门行政机关具有重要意义。随着我国经济的不断发展，食品种类越来越丰富，产品数量供给充足有余，在满足食品需求供给平衡的同时，食品质量安全问题越来越突出。世界上有很多国家采取了将食品安全犯罪置于危害公共安全罪之下，如俄罗斯联邦刑法第238条,西班牙刑法第二章第二节的规定,巴西联邦共和国刑法第272至第281条等，足以可见，对食品安全问题的重视，而食品安全案件又具有专业性，公安机关作为传统意义下的侦查机关，并不具备需要的专业条件和手段，影响了危害食品安全犯罪行为的查处，不利于对行为人的刑事责任追究，弱化了刑法实际功效的发挥，因此建议将查处危害食品安全犯罪行为的侦查权赋予执法权整合后的专门行政机关，更利于食品安全案件的查处，行为人刑事责任追究，保护食品的卫生与安全。

　　将查处危害食品安全犯罪行为的侦查权赋予专门行政机关是具有操作性的。侦查的主要任务是查明案件事实， 我国现行依法律规定享有侦查权的权力主体共有六个,即公安机关、人民检察院、国家安全部门、军队保卫部门、监狱侦查部门、走私犯罪侦查部门。其中检察院承担着一部分自侦案件的侦查任务，其他侦查机关也在各自领域内对数量有限的特定案件进行侦查。从侦查任务看，查清案件的事实是主要侦查目的，鉴于食品安全案件的专业性，公安机关在该类案件侦查中存在着难度，如果将涉及食品安全案件交由专门行政机关行使，更有利于案件事实的查清。并且由整合后的专门行政机关行使侦查权，也就不存在了公安机关与行政机关关于责任追究如何衔接的问题。而司法实践中，也有将一类犯罪的侦查权赋予专门行政机关行使的特例，即走私犯罪的侦查部门就是专门的行政机关，因此，将查处危害食品安全犯罪行为的侦查权赋予专门行政机关是可行的。

　① 刘仁文　《中国食品安全的刑法规则》 《吉林大学学报（社会科学版）》2012年第4期

　② 文　卫　 《食品安全监管现状及存在的问题》 《北京商报》 2009年12月26日　

　③ 何诗扬　《论侦查权的优化配置》 《法学论坛》 2008年第5期