一、涉及食品、环境等特殊安全领域行政处罚向刑事处罚递进中存在的衔接问题
经历过三聚氰胺事件的重击、瘦肉精事件的炸雷、上海染色馒头的喧闹，到如今的比三聚氰胺毒20倍的"塑化剂"事件，中国人对于食品安全的态度早已变得麻木和无奈，食品安全问题已然成为国人心中挥之不去的梦魇。当面对这一幕幕丧失道德和法制基准的食品安全事故的时候，我们应该全面反省在食品安全方面的不足。相比在经济和科技领域建立起来的世界瞩目的成就和光辉文明，食品安全方面的落后和差距是巨大的。惩罚力度不够是当前食品安全存在的一个重要问题，《刑法》对危害食品安全犯罪行为进行刑事追究的法律依据为第一百四十条、第一百四十三条、第一百四十四条，可在司法实践中依据上述法条追究行为人刑事责任的却很少。近年来，虽然我国不断加大对危害食品安全犯罪的打击力度，2010年至2012年，全国法院共审结生产、销售不符合安全(卫生)标准的食品刑事案件和生产、销售有毒、有害食品刑事案件1533件；生效判决人数2088人。但是危害食品安全犯罪却时有发生，据北京市第一中级人民法院通报称，在过去近十年间，该院仅受理了四起食品安全类犯罪的案件。有观点认为是现行的法网还不够严密，立法上还存在一些缺陷，比如罪名滞后，量刑比较轻，在处罚上比较注重危害结果。近日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《法释》）。《法释》共计22条，首次明确界定了生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品罪的定罪量刑标准。《法释》还对使用“地沟油”等加工食品，对“瘦肉精”等非法销售，细化了定罪量刑，《法释》的出台标志着打击、惩治危害食品安全犯罪的刑事法网编织得更严密。然而从行政司法角度来讲，怎样把法律现行的规定，打击危害食品安全犯罪的刑罚措施用足、用好，却是值得我们关注并深入研究的问题。
各种有颜色的水通过新闻媒体被相继曝光：4月5日，沧县红水事件以“红豆局长”下台、企业被整治收场；4月10日，《生活新报》报道说，昆明市东川区的“牛奶水”让当地区委书记回应：知道错了；当天，《东方今报》曝光荥阳枯河的黑水，村民邀请官员游泳，官员称不敢。环境安全问题被媒体集中曝光，固然可喜。但是三则新闻传递出来的信息却让人悲凉，当地居民均多次向主管部门反映问题，未果。更令人心中顿生悲凉的是，环境损害的惩罚机制是如此脆弱与无效。媒体曝光，舆论汹汹，官员回应、道歉、撤职是应有之义。但舆论不应该仅仅为此欢呼，毕竟正义还远远未到。新闻中的企业仅仅被责令治污或者整改甚至停产，其环境犯罪行为被以罚代刑轻轻遮掩；官员仅仅回应、道歉或者撤职，环境监管失职是否触犯刑法？我国的环保惩罚之轻早已饱受诟病，甚至无关痛痒，许多的环保民事侵权根本不罚。因此正是刑法的寂寂无声，让惩罚的量与环境破坏的程度很不成比例。倘若媒体转移视点，舆论变冷，其后如何，可想而知。
追求利润的最大化是法人、合伙企业、个体工商户等经营主体的本质，过分强调经营主体的社会责任，将与他们追求利润最大化的本质相冲突，我们无法奢望经营主体能自动自觉地守法经营，正如我们无法奢望每个公民都能遵纪守法一样。因此，需要立法约束他们经营行为，需要执法整治、惩罚、预防他们的不法行为。然而，在实践中往往违法的经营主体付出低廉违法成本，却获得了丰厚的违法利益。相反守法的经营主体却为守法经营付出了高额代价，这就不难理解为什么食品安全事故、环境灾难频繁发生了。在涉及食品、环境等专业性强、技术性高的特殊安全领域中，由于行政处罚在向刑事处罚递进中出现了衔接问题，行政机关对违法犯罪行为往往以行政处罚了之，该立案的不立案，该移送公安机关处理的不移送，导致刑法被束之高阁，没有发挥其应有的惩罚、预防之功效，才让食品安全事故、环境灾难肇事者存有侥幸心理，赚取了不该获得的违法利益，助长了犯罪分子的气焰。行政处罚与刑罚处罚是两种性质互异的法律制裁方法，但它们都属于公法责任的范畴，因而二者之间又存在着极为密切的联系，如何将这两种性质不同而又联系密切的制裁措施从立法到适用上有机地衔接起来，既是一个重大的理论问题又是一个急需解决的现实问题。
二、涉及食品、环境等特殊安全领域行政处罚向刑事处罚递进中衔接问题形成原因
在公法责任的范畴，诸多行政责任与刑事责任存在程度递进，行政与司法两个执法主体在行政执法和刑事执法两个不同的执法领域，往往针对着同一的对象或制约着相同的范围，从而产生了行政责任与刑事责任的竞合，应当既承担行政责任又承担刑法责任。而我国现阶段对涉及食品、环境等专业性强、技术性高的特殊安全领域，违法犯罪行为的责任追究是行政执法和刑事执法两个泾渭分明的体系，公安机关是犯罪行为的侦查机关，但在具有行政执法权的部门中明显处于被忽略或者被边缘化的位置。
（一）行政机关不能主动将涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件移送公安机关
1、行政权具有自我膨胀的特性。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。随着社会事务的复杂化和多样化，行政权发生了剧烈的扩张，并具有了主动性的特点，行政权的边界被无限的扩大了。行政权运行的目的除了安全秩序外，还有普遍的社会福利与公共服务，它的行使方式变得更为复杂，行政权从执行性权力变为一种集执法、立法于一体的综合性权利，权力的范围也大大的扩张，几乎渗透到了社会生活的方方面面。行政权力扩张的突出表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权,它的存在是提高行政效率所必需的。但要如果行政自由载量权不受到控制，就会导致行政权力的滥用，违背了法律授权的目的和意愿，造成的后果非常严重，危害性难以估计。所以，贯穿现代行政法始终的主题是法律对行政权力的控制。正如赛夫所说：“无论在大陆法系还是在普通法系国度,贯穿于行政法的中心主题是完全相同的,这个主题就是对政府权力的法律控制(legal control)” 。这种法律控制即行政法治，它是法治的核心和关键，其要义在于对行政权予以合理配置，对行政权的运作进行有效规范和约束，对公民权利的行使提供充分保障。
2、狭隘的部门利益阻碍了案件移送。有的行政执法机关认为，自己处罚的案件一旦移交给司法机关，就等于让渡了对违法者的部分控制权，会影响到行政执法单位的利益。所以，行政执法部门往往以罚款兑现为行政处罚的目的，将罚没款数、案件数与办案机构的工作业绩考评和奖惩相挂钩，甚至与办案人员个人福利待遇、奖金相挂钩，政机关处理的大部分案件都不会移送到公安机关，个别行政执法机关甚至将移送公安机关作为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的要挟手段，违法者为了逃避刑事处罚，宁愿接受罚款。不仅如此，即使行政执法机关向公安机关移送了案件，也是“一送了之”。由于涉及食品、环境等特殊安领域的犯罪案件往往具有相当的复杂性，如果公安机关侦查有难度，或者现有证据达不到立案标准，公安机关就会做不立案的处理决定。由于不涉及到自己的既得利益，行政执法部门也不会提议异议，更不会向检察机关举报。这样导致以行政处罚消化刑事案件，最终使得案件线索流失，犯罪分子逃避刑法处罚。
（二）公安机关对涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件难以主动立案侦查
1、难以通过举报获得案件线索。公安机关查处的刑事案件多数来源于群众举报，然而涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件主要是对于涉及多数人合法利益的侵害即侵犯的客体为公共利益。个人利益与具体的公民、组织或法人利益单元密切相关，当其利益受到侵犯或损害时，会主动寻求公力救济，而对于那些涉及不特定多数人的危害食品安全、环境污染等公害行为，由于侵害行为与个人利益关联程度不高，个人又会存在多一事不如少一事，防止他人搭便车，害怕打击报复等心理局限性，往往不会向公案机提供案件线索。近日，浙江一女子因为在网上揭发一排污企业，被劫持上山拍下裸照，要求快速删贴，尽管最终责任人受到了应有的法律制裁，但这位女子可能很难再有举报公害行为的勇气。
2、难以主动查找案件线索。涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件往往具有很强专业性，需要具备相关专业知识，而公安机关维护着基本的社会安全，缺乏相关专业人才，在犯罪线索的取得、犯罪证据的收集、犯罪事实的查明、犯罪行为的定性等方面存在着难度，近日，全国特大“地沟油”案终于有了结果，宁波中院做出了一审判决。该案件的发现是因从2011年宁波空气中弥漫着一股臭味，宁波警方循着臭味，在树林中发现了用土法炼制地沟油的加工点，警方依据犯罪嫌疑人以高于正常回收价格向全国各地收购地沟油，加工后产品销售渠道不明确作为立案理由，对该案件展开了深入侦查，至于餐厨垃圾即俗称“地沟油”作为食用油，又如何重新回到人们的餐桌，这个过程并不知情。庭审中，主犯柳立国推翻了在侦查阶段的供述，辩称自己公司回收地沟油的目的是生产饲料油，并非食用油，销售对象都是工业用户，不知道客户将其产品勾兑到食用油中，产品符合国家饲料油的标准，也没有任何报告显示有人食用了自己公司生产的成品油，对身体健康和生命造成伤害。法院认定事实部分的主要依据是生产饲料油的工艺流程中不需要去除辣味，而有客户向犯罪嫌疑人提出要求去除油质中的辣味，说明犯罪嫌疑人在明知客户要将其生产的非食用油用于食用油中，还向客户出售，已触犯刑律，故对犯罪嫌疑人定罪量刑，对此认定，可以看出国家严厉打击食品安全犯罪的决心，但事实理由却略显单薄，缺乏足够的说服力。
（三）检察机关对行政机关将涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件移送公安机关的监督不力
我国检察机关定位于国家的法律监督机关，虽然对于检察权与检察机关的性质的学术之争一刻也未曾停歇，但是法律监督是检察权的核心内容却形成了共识。法律监督是行政法治的应有之意。“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。检察机关对行政执法的监督，则主要包括两方面的内容：一方面是监督行政执法机关办理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，而行政执法机关并没有依法将其移送给有权机关处理(这项工作目前仅限于事后监督)；另一方面是监督行政执法机关工作人员在行政执法过程中，执法机关及执法人员本身是否有滥用职权、徇私舞弊等触犯刑法的行为，如果构成渎职犯罪的，依法按照我国刑法第九章侦查起诉。
在实践中，检察机关依法行使法律监督权还有一定的阻力和障碍。主要表现在：一是检察机关对行政执法进行法律监督的法律、法规不健全，行政执法监督的有关立法缺失，“如触犯刑律，移送司法机关处理”，不少行政法规对触犯刑法如何操作仅有这么短短一句话，移送案件的标准、程序以及对于行政机关不移送案件承担什么责任等都没有具体的规定，这就使得现有的许多法律规定如同虚设。二是行政执法具有相对封闭的特点，检察机关由于缺乏信息来源，无法及时全面掌握相关信息，主动筛选和确定有价值的线索，对于行政执法机关是否履行职责、应当移送案件线索而未移交等情况也无从得知，难以对行政执法领域进行监督。三是作为监督者的检察机关受到本身体制和人员素质的限制，对于行政执法监督，检察机关一直勉为其难，在现行检察机关双层领导体制下，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，设在行政辖区内的检察机关，实际上成为“地方检察机关”处于当地政府下属的一个执法部门的地位，许多行政机关具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督无从谈起。
（四）目前行政机关与公安机关之间的衔接制度不完善
为了减少“以罚代刑”，保证涉嫌刑事处罚的案件得到顺利移送，国务院第42次常务会议通过了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政机关如何移送违法的犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院依法实施监督，对违反该规定，不依法移送犯罪案件，不依法立案侦查的单位和个人规定了相应的处罚措施。该“规定”成为行政执法活动应当接受人民检察院立案监督的衔接机制的法律基础，是国家行政执法机关主动要求检察机关对其执法活动进行法律监督的标志。在此前提下，最高人民检察院通过了《人民检察院办理行政执行机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索作出了具体的审查程序和反馈规定。2004年3月，最高人民检察院、全国“整规办”、公安部在总结经验基础上，会签了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，为确保“衔接机制”长效运行提出了七项意见，以此促进行政执法与刑事执法的有效衔接。应当说，这一系列决定、规定、意见的颁布，明确将“衔接机制”问题提上议事日程，成为当前行政执法机关与刑事执法机关执法的结合点。
但是，目前行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还有待于进一步的完善。这一系列决定、规定、意见在《立法法》上的效力位阶很低，对行政执法机关强制效力差。同时，也没有制定固定的制度和详细的实施细则，更缺乏对行政机关责任的规定。行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识，这就使得这些定的效力大打折扣。所以，这一系列决定、规定、意见的作用是有限的，并不能适应我国经济社会迅速发展和打击刑事犯罪的需要。“以罚代刑”不是一个简单的经济问题，它更反映我们国家权力配置的深层次问题。解决这个问题不能仅仅依赖衔接制度，应当纳入法治体系之内来考虑。
三、涉及食品、环境等特殊安全领域行政处罚向刑事处罚递进中解决衔接问题的制度设想
解决涉及食品、环境等特殊安全领域存在的行政责任向刑事责任递进中的衔接问题，根本之策在于法治。运用法治思维和法治方式想问题、办事情。可以考虑将涉及食品、环境等特殊安全领域的刑事犯罪的调查取证权交由负有监管职责的行政机关；强化检察机关的法律监督；通过立法明确罪与非罪的具体标准，并追究放纵刑事犯罪的相应责任。
（一）将涉及食品、环境等特殊安全领域的刑事犯罪的调查取证权交由负有监管职责的行政机关
1、具有重要的意义。党的十八大确定了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。随着我国经济社会的不断发展进步，人民群众对生活质量提出了更高的要求。在基本的生存需要得到满足时，吃上放心的食品，呼吸新鲜的空气将是人民群众进一步的追求。但正如前所述，涉及食品、环境等特殊领域的安全问题与公共利益相关，仅凭行为主体自动自觉遵守，受到侵犯时依靠私力启动公力救济程序，将使公共权益得不到很好的保护。国家提供的基本产品是安全和公正，作为履行国家权力的行政机关应当成为公共利益的坚决保护者。
然而，目前在涉及食品、环境等特殊安全领域却存在对公共权益保护不足，对违法犯罪行为惩罚力度不够的问题，行政执法机关由于自我膨胀的特性、狭隘部门利益等原因，不能将涉嫌刑事犯罪案件主动移送公安机关立案侦查，在涉及食品、环境等特殊安全领域出现了大量“以罚代刑”的现象。公安机关也是国家行政机关，在涉及食品、环境等特殊安全领域，将刑事犯罪侦查权中的调查取证交由行政执法机关，让行政执法机关参与到打击刑事犯罪中，并赋予重要地位，公安机关负责犯罪嫌疑人的抓捕、侦查强制措施的采取等基本保障工作，变泾渭分明的机制衔接问题为行政机关的内部协作问题，可能会形成打击刑事犯罪的合力，有效维护涉及食品、环境等特殊领域的公共安全。
当然也会存在“侦查权不应过度赋予那些权力已经过度膨胀且难以限制的机关”的反对意见，侦查权是警察权的一个重要内容，其本质上是一种国家暴力，法律规定的侦查权内涵十分广泛，为了实现侦查权，侦查机关可以对犯罪嫌疑人和其他相关人员采取诸多限制人身、财产权利的行为，在赋予某个机关以侦查权的同时，就必须考虑到如何对其侦查行为进行监督和制约，考虑到这种监督和制约能否落实到实处。这种反对意见是有道理的，因此不能完全将涉及食品、环境等特殊安全领域的刑事犯罪侦查权赋予行政执法机关，而只是强调行政执法机关在行政执法中，如发现刑事犯罪案件，可以开展调查取证、查明事实等侦查工作，成为打击刑事犯罪的参与者，并非与自己无关的旁观者，与公安机关协作共同完成涉及食品、环境等特殊安全领域刑事犯罪的侦查工作。
2、具有可行性的分析。我国现有的对涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件的侦查就特点而言是一种单一独立的侦查模式。所谓单一，指行使侦查权的主体专属一家，公安机关是涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件的侦查机关。所谓独立，指侦查程序是诉讼中一个必经的阶段，其开端与终结由侦查机关自行决定，具有一定的封闭性。
这种单一独立的侦查模式存在着固有的弊端：一方面侦查人员专业素质难以达到涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件侦查的要求。该类犯罪案件的侦查特点决定着侦查主体必须同时具备较高的专业知识、法律素养和侦破技巧，对单一的侦查主体来说，这种要求既不现实也不合理。现代的社会职业分工的趋势是职业越分越细，专业知识越来越复杂，正所谓隔行如隔山，每个人穷其一生也只能在其自身职业生涯中达到一定的专业水准，警察作为职业侦查人员，其专业素质主要体现在掌握侦查工作的基本规律，拥有一定的侦破能力和侦查技巧。而对相关行业的知识水平和业务能力难以超过犯罪嫌疑人，对案件定性和证据的把握难以达到公诉人的水平，常常空有一身侦查技巧却无从下手，案件侦破后又往往在定性和证据方面得不到公诉机关支持。
另一方面，侦查程序的独立性割裂了检察机关与行政执法机关的联系，不利于发挥指控的优化组合。检察机关是刑事诉讼的控诉主体，要保证指控正确或成功，检察机关对案件的审查必须建立在确实充分的证据基础之上，承办检察官能够根据自己对法律的理解和对犯罪事实的认识作出独立的评价，决定证据的取舍。因此，从诉讼角色出发，应加强侦诉机关的诉前配合。但在涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件中，这种配合不能达到最佳效果。在涉及食品、环境等特殊安全领域的日常监管和行政执法工作中，行政执法机关能全面了解该特殊领域的违法犯罪情况和特点，熟悉相关的业务知识和法律政策。如果这些行政执法机关与公诉机关直接衔接，可以充分发挥专业与法律结合的优势，提高办案效率，保证指控的成功率。而现有的侦查模式，因侦查是该类犯罪案件在诉讼中的必经程序，可能的优势被侦查程序分割成两个互不相干的阶段，行政执法机关发现犯罪行为只能依法移送侦查机关，检察机关对案件审查后，如果需要补充侦查，除非特殊原因自行补充，受人力限制，只能退回侦查机关补充侦查。由此，侦查机关往往演化成行政执机关与检察机关之间的二传手，不但不利于形成指控优势而且增加诉讼成本，延长诉讼时间，不利于保护嫌疑人的诉讼权利。显然，侦查程序的独立性割裂了检察机关与行政执法机关的联系，限制了我国打击犯罪的有效性和及时性，加剧了行政执法与刑事执法之间的“断带”。不仅如此，我国行政执法强制手段的有限性，使大量涉及食品、环境等特殊安全领域的犯罪线索无法及时发现，更别说进入司法领域进行有效惩治了。
由于现行侦查模式存在的弊端性，使行政执法机参与到打击涉及食品、环境等安全领域犯罪案件成为可能。另外司法实践中，也有将一类犯罪的侦查权赋予专门行政机关行使的特例，即走私犯罪的侦查部门就是专门的行政机关，因此，将查处涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件的调查取证权赋予行政执法机关是可行的。
（二）强化检察机关对涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪案件查处的法律监督
正如前面分析，行政权具有自我膨胀的自然属性，如果将涉及食品、环境等特殊安全领域犯罪侦查权部分交由行政执法部门，是扩大了行政自由裁量权，必须要强化检察机关的监督来对行政权力实施有效控制，防止行政权力过度扩张。但是检察机关的法律监督属于外部监督，所以对行政行为的制定过程不能够加以干涉，只能调取案卷。同时，如果行政执法机关对案件的处理仅涉及到合理性问题，而没有违法，检察机关不能启监督程序。根据这一原则，法律法规应当赋予检察机关对行政机关案件处理结果的调果权、对违法行为不构成犯罪，不予立案查处的质询权和对违法不予立案的检察建议三个基本部分。这种调查权是监督权本身的组成部分，是与监督权同时存在的。检察机关具体的调查措施，如案卷调查权能够确保检察机关能够及时了解行政执法机关是否掌握了犯罪线索。同时，要建章立制，充分保障检察机关独立行使法律监督权。
（三）完善立法明确涉及食品、环境等特殊安全领域罪与非罪具体标准及放纵犯罪应承担的监督失职责任
行政执法机关行使犯罪案件调查取证的时间点，即罪与非罪的标准，需要通过立法加以明确，这样才能确保给予行政执法机关以明确的指引。正如公安机关查处故意伤害案件，经鉴定符合轻伤及以上标准的，应追究行为人的刑事责任，而造成轻伤以下后果的行为，可按治安处罚条例，承担行政责任。当立法明确了罪与非罪标准后，行政执法机关在行政执法中发现符合刑事立案标准就可展开立案调查；如不够立案标准，就可对违法行为处以相应行政责任。在食品安全领域，《法释》就首次明确界定了生产、销售不符合安全标准的食品罪、生产销售有毒、有害食品罪等定罪量刑标准问题，并规定了食品监管渎职罪、商检徇私舞弊罪、商检失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪等新的渎职犯罪定罪量刑，使维护食品安全的法网更加严密可行，打击破坏环境等其他特殊安全领域的犯罪行为，可比照食品安全立法，明确罪与非罪标准，追究放纵犯罪应承担的监督渎职责任。